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内容提要:本文在地方政府管理竞争力内涵的基础上,构建了其业绩指数和潜力指数,对长三角16城市进行了深入的实证分析。结果表明,其业绩指数和潜力指数逐渐由负相关关系趋于正相关关系,达到自适应状态;政府管理竞争力存在着路径锁定现象,而自主创新和科学发展观战略的实施,在一定程度上打破了这种路径锁定,引导和提升了政府的管理竞争力。关键词:长三角16城市;政府管理竞争力;业绩指数;潜力指数
政府职能的纵深化发展,以及政府管理模式的不断演变,使得地方政府的管理呈现出不同的竞争力状况,且影响和制约着地方或区域的发展。因此,对政府管理竞争力的研究相应的提了出来。政府能力是政府管理竞争力的基础,而政府管理竞争力最终也体现为政府竞争力,因此,政府管理竞争力的研究离不开相关的政府能力和政府竞争力的研究。学者们在一般意义上的对企业竞争力思想的借鉴上对政府管理以及政府竞争力进行了探讨。其中对政府能力、政府竞争力指标要素的构建,有三个代表性的角度:一是政府战略管理的视角。从政府资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力和资源运用能力四个方面建立评价地方政府能力的指标体系[1];二是公共物品的视角。地方政府对区域公共物品供给状况的改善会提高地方政府的竞争力,建议从地方层次的公共产品和服务供给状况来构建政府竞争力指标[2];三是综合的视角。从综合经济实力、资金实力、开放程度、人才及科技水平、管理水平和基础设施及住宅6个方面构建城市竞争力指标[3]。可见,已有的指标体系侧重对现状的描述,缺乏对其发展潜力的估量。本文在对政府管理竞争力内涵的探讨基础上,将更多的努力集中于尝试着对地方政府管理竞争力作定量化的综合评价。指标的构建将借鉴联合国贸发会议在《2002年世界投资报告》中提出的业绩指数和潜力指数的衡量思想,引入业绩和潜力两个维度,构建地方政府管理竞争力的业绩指数和潜力指数,考虑到长三角16城市的样板和示范效应,因而对其进行了实证比较研究。
一、地方政府管理竞争力的内涵
结合我国地方政府职能转变的实践,我们将地方政府依据一定的资源禀赋,通过组织、协调、规制、创新以及政府间的协同合作等手段,围绕公共行政及在地方社会领域所取得的相对优势,称之为地方政府管理竞争力,主要包括资源获取能力、政府组织效率、宏观经济管理竞争力、公共服务竞争力、政府创新能力、战略性政策执行竞争力以及社会交易效率竞争力等。为了更好地理解其内涵,我们从以下四个方面进行拓展性阐释。(1)地方政府核心能力的构建。政府管理的核心能力可以来源于政府管理的过程、知识、创新或者区位优势等。政府核心能力就是要基于区域的资源禀赋,不断强化和发挥政府管理中的强项领域,经过长期发展,使其形成具有独特性的、其他政府难以模仿的并且能为政府带来竞争优势的能力。(2)地方政府管理竞争力的动态性。纵向来看,在改革开放30年的历程中,地方政府管理竞争力的核心能力、价值取向、管理模式等都经历了一系列的演变。横向来看,我国政府间关系也经历了一系列的变迁:政治竞争—要素竞争—制度竞争—协同治理,政府管理竞争的手段日趋理性化和合理化。因而,政府管理竞争力本身是一个动态性的相对指标。(3)地方政府管理竞争力最终表现为多元性。既有经济的发展,也有社会福利的提升和生态环境的改善。当然核心构成是经济的可持续发展,这也是社会福利的提升和生态环境改善的经济基础。(4)地方政府管理可持续的竞争力反映了地方政府管理发展的潜力。政府管理竞争力涉及区域的全面发展,其核心内容定位必须是可持续的,具备发展潜力。
可见,政府管理竞争力的基础是政府能力,竞争优势的获得是基于地方政府管理的资源、文化、历史等方面,通过地方政府创新,行政体制改革等手段,在某一领域构建起来的一种相对比较优势(即政府管理的核心能力),然后以优势地位为主导和突破口,带动和发展其他方面,从而构建综合的政府管理竞争力。政府管理竞争力是一个动态的、相对的多元化指标,其不仅反映了地方政府当前的发展状态,也反映着地方政府未来的发展潜力,其不仅仅关注政府竞争层面的内容,也关注政府间的协同合作。
二、政府管理竞争力业绩指数和潜力指数设计
我们根据以上理论分析,构建了政府管理竞争力业绩指数和潜力指数两个综合指标,用以衡量政府管理的总体绩效和发展潜力。业绩指数为业绩指数1和业绩指数2的平均值。其中:
业绩指数1=(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)/(地方GDP/江浙沪GDP总和);
业绩指数2=(地方科教文卫支出/江浙沪科教文卫支出总和)/(地方财政支出/江浙沪财政支出总和)。
该指标的合理假设为,政府管理的绩效与政府能力(用财政支出来衡量)和公共服务能力(用科教文卫支出来衡量①)是高度相关的。且财政支出与GDP,科教文卫支出与财政支出都呈正比例关系。如果某地区政府管理业绩指数大于1,则表明该地区政府管理的绩效大于该地区GDP和财政支出下所应具有的期望值,即政府管理的“业绩突出”;如果某地区政府管理业绩指数小于1,则表明该地区政府管理的绩效小于该地区GDP和财政支出下所应具有的期望值,即政府管理的“业绩低下”。
潜力指数为人均GDP、人均财政收入、人均城镇可支配收入、人均科教文卫支出、万人互联网用户数、对外开放度、固定资产投资增长率和城乡收入差距8个指标的平均值。该指标体系的合理假设为,政府管理未来的竞争力的获得与政府在公共财政支撑下的经济发展基础上贯彻落实三项重大战略:和谐社会、自主创新和科学发展观高度相关,地方政府执行这三项重大战略的能力,我们将其表述为战略执行力。公共财政支持下的经济发展由人均GDP、人均财政收入、人均城镇可支配收入、固定资产投资增长率、对外开放度、万人互联网用户数来衡量。和谐社会战略的实施由城乡收入差距来体现。自主创新战略的实施由人均科教文卫支出来体现。而科学发展观,则综合地反映在这8个指标当中,科学发展的第一要务是发展(这一点首先得到了体现,地区经济发展的潜力已经由6个指标来很好地体现了),核心是以人为本(由人均城镇收入和城乡收入差距来体现),基本要求是全面协调可持续发展,根本方法是统筹兼顾。统筹城乡发展(由城乡收入差距指标来衡量)、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放(我们既考虑到了人均GDP,也包括了对外开放度)。可见,8个潜力指标体系基本囊括了地方政府的基本职能,也很好地体现了三项重大战略的实施。因此,能很好地衡量地方政府管理竞争力的发展潜力。其中我们假设人均GDP,人均财政收入,人均城镇可支配收入,人均科教文卫支出,万人互联网用户数、对外开放度、固定资产投资增长率与政府管理竞争力高度相关,且呈正比关系。其中对每个指标都进行了标准化分值的转换。
而对于城乡收入差距,我们假设其与政府管理竞争力高度相关,且呈现反比关系。对其进行了标准化分值的转换。
Vi为i地区某一指标的数值,Vmin、Vmax为长三角16城市中某一指标的最小值和最大值。经过这一处理,每个指标的潜力指数都是位于0~1之间的相对数值,且能对其进行求平均值的计算,数值的大小只具有相对的意义。数值越大,说明其在长三角16城市中具有较好的比较优势。